高陵縣以開發(fā)區(qū)為平臺推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的調(diào)查

在全國積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方式的浪潮中，高陵縣獨(dú)辟蹊徑，巧借涇河工業(yè)園區(qū)發(fā)展，探索出了一條用發(fā)展帶動統(tǒng)籌，用統(tǒng)籌促進(jìn)民生的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新路子，讓農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，讓農(nóng)民變?yōu)槭忻?，讓就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槎a(chǎn)業(yè)。

　　鋪開高陵地圖我們看到：“西安國際化大都市”框架下，一個園區(qū)帶動城鄉(xiāng)一體發(fā)展、配套設(shè)施先進(jìn)健全的“新北城·新高陵”已經(jīng)展現(xiàn)于前；一個具備強(qiáng)勁工業(yè)支撐、各類生活要素均與城市無異的都市新區(qū)已經(jīng)初現(xiàn)曙光。

　　規(guī)劃：從“分散”到“統(tǒng)一”

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部專家韓俊曾經(jīng)說過，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，首先是規(guī)劃要統(tǒng)一起來。西安市委副書記董軍提出：“不能把開發(fā)區(qū)等同于一般區(qū)域，要按照建設(shè)現(xiàn)代城市新區(qū)和農(nóng)民幸福生活新家園的目標(biāo)定位，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)各級各類開發(fā)區(qū)。一方面要完善基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)配套，著力提升開發(fā)區(qū)的綜合服務(wù)功能；另一方面要與各自的產(chǎn)業(yè)特征、當(dāng)?shù)氐某鞘酗L(fēng)格和文化傳承相協(xié)調(diào)，充分彰顯特色，克服千城一面。”

　　在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)前，高陵縣的園區(qū)、城區(qū)、農(nóng)村均有各自的規(guī)劃，比較分散。2008年，高陵縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展剛起步時，縣委書記張忠堂就多次強(qiáng)調(diào)：“規(guī)劃是建設(shè)的依據(jù)，編制統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃必須體現(xiàn)前瞻性、民主性和權(quán)威性，要做到規(guī)劃一張圖，建設(shè)一盤棋。”縣委副書記、縣長趙寅科也要求：“要樹立同域發(fā)展觀念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃要統(tǒng)籌考慮，城鄉(xiāng)一體規(guī)劃，防止‘一般化’，杜絕‘一刀切’。”

　　高陵縣兩年多的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐，也正是體現(xiàn)了這樣的思想。

　　他們堅持把土地利用規(guī)劃作為基礎(chǔ)，把城鄉(xiāng)總體規(guī)劃作為龍頭，把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃作為方向，把城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等規(guī)劃作為基本內(nèi)容，編制了《高陵縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》及六個專項(xiàng)規(guī)劃，將廣大農(nóng)村納入城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各項(xiàng)規(guī)劃范疇，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、相互銜接、全面覆蓋的“全域高陵”規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃從“分散”到“統(tǒng)一”的變化。做到了小規(guī)劃服從大規(guī)劃，近期規(guī)劃服從長遠(yuǎn)規(guī)劃，局部規(guī)劃服從整體規(guī)劃，使規(guī)劃與規(guī)劃之間相互照應(yīng)、相互協(xié)調(diào)、相互統(tǒng)一。

　　“我們的規(guī)劃是按照建設(shè)城市新區(qū)和農(nóng)民幸福生活新家園的目標(biāo)定位的，規(guī)劃注重了城鄉(xiāng)一體發(fā)展、特別注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，注重了民生，注重了城區(qū)、園區(qū)、農(nóng)村三大板塊之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，注重了與全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃的對接。”高陵縣委副書記范九利指著《高陵縣土地利用總體規(guī)劃圖》對記者說。

　　翻著一本本編制精美的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃圖冊，看著一張張統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃圖板，讓人深感，建立了城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃管理體制，初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、實(shí)施管理和監(jiān)督管理在縣域范圍內(nèi)的全覆蓋，促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展以及人與自然和諧發(fā)展，這正是高陵縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃從“分散”到“統(tǒng)一”的意義所在。

　　產(chǎn)業(yè)：從“獨(dú)立”到“協(xié)同”

　　在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的探索中，高陵縣意識到：產(chǎn)業(yè)既是開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的動力源泉，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新區(qū)建設(shè)同步發(fā)展的重要引擎。要堅持以工哺農(nóng)、以工促農(nóng)、以工富農(nóng)的融合發(fā)展理念，不斷做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)惠民。

　　走進(jìn)高陵縣藥惠管委會藥惠現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園，映入眼簾的是一幅“長慶油田蔬菜示范基地”大型噴繪廣告牌。隨行的高陵縣統(tǒng)籌辦常務(wù)副主任閔小平告訴記者：“高陵縣委、縣政府提出以工業(yè)理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，通過建立農(nóng)業(yè)示范園，推動設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展已取得了明顯成效。僅藥惠現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園已與香江國際、長慶油田、中鋼集團(tuán)、明珠集團(tuán)等10多家企業(yè)簽訂建立蔬菜基地的協(xié)議。”

　　閔小平說：“到2010年底，高陵縣大棚菜累計發(fā)展到3.5萬多棟，苗木花卉以及露地菜面積也達(dá)到 7萬多畝。引進(jìn)和培育了西旅綠色食品加工基地、火箭面粉廠、德鑫農(nóng)貿(mào)市場、康達(dá)爾飼料等一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，建設(shè)了藥惠現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園、鹿苑健康農(nóng)業(yè)體驗(yàn)園以及乾景生態(tài)、程林苗木等集約化、標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，加快了當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化。”

　　“每年我們企業(yè)在高陵縣采購消化蔬菜100噸、肉類1500噸、面粉1500噸，吸納了農(nóng)村勞動力500余人。”西飲聯(lián)合食品公司經(jīng)理王一萌說。

　　高速發(fā)展的涇河工業(yè)園區(qū)，帶動了農(nóng)業(yè)和三產(chǎn)發(fā)展，促進(jìn)了三次產(chǎn)業(yè)融合。在姬家楊官寨村，記者看到，這里超市、餐飲、服裝等店鋪林立，熙熙攘攘的人群各自忙碌著。“我們村主要是為長慶、陜汽、中鋼等企業(yè)員工提供購物、休閑、居住等三產(chǎn)服務(wù)。”楊官寨村長高分糧說，“陜汽每年生產(chǎn)7萬輛車，每年就有7萬名司機(jī)在我們村居住，他們開走的是陜汽的車子，留給村民的是白花花的票子。”

　　在涇河工業(yè)園南區(qū)，涇渭鎮(zhèn)米家崖村依托毗鄰園區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，率先建起了大型綜合集貿(mào)市場，組織引導(dǎo)全村具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的93戶群眾發(fā)展以商貿(mào)、餐飲、副食經(jīng)營為主的三產(chǎn)服務(wù)業(yè)，為村集體年創(chuàng)收達(dá)200余萬元，村上每年都為群眾集體分紅，實(shí)現(xiàn)了由居民向股民的跨越。店子王村也組織群眾大力發(fā)展運(yùn)輸、房屋租賃、建筑、商貿(mào)、勞務(wù)輸出等產(chǎn)業(yè)，全村80％以上農(nóng)戶從事諸多產(chǎn)業(yè)，形成了戶戶有產(chǎn)業(yè)，人人有事干，個個忙發(fā)展的生動局面。

　　園區(qū)發(fā)展不僅帶動村域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且推動了整個區(qū)域三產(chǎn)的升級，增加了農(nóng)民的收入。區(qū)內(nèi)大型酒店、超市、農(nóng)貿(mào)市場等生產(chǎn)型、生活型服務(wù)業(yè)興起，以及涇渭分明·財富中心、福建物流園、長慶集團(tuán)總部等大三產(chǎn)項(xiàng)目入駐，聚集了人氣，帶動了商氣，增加了財氣。

　　“十年前我在馬家灣鄉(xiāng)上班時，南區(qū)只有兩個小餐館，現(xiàn)在光大型酒店就有七八家。”談到園區(qū)三產(chǎn)的發(fā)展變化，涇渭鎮(zhèn)黨委書記黃宏坤感觸頗多。

　　資源：從“單享”到“雙享”

　　新中國30年社會主義建設(shè)、30年改革開放，走的是以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)幫城的單純把農(nóng)村資源“統(tǒng)”到城市發(fā)展的“單項(xiàng)”做法。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心就是以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。將區(qū)域內(nèi)的資源作為一個整體，統(tǒng)籌規(guī)劃。

　　2011年3月，西安市委副書記董軍調(diào)研高陵統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展后指出：“開發(fā)區(qū)與轄區(qū)農(nóng)村是互缺互補(bǔ)、相互依存的共同體。要按照資源利用效益最大化原理，對開發(fā)區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)資源進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)利用，優(yōu)化配置、創(chuàng)新機(jī)制、讓利于民，努力使農(nóng)民群眾在資源轉(zhuǎn)化增值中獲取更多更大的實(shí)惠和利益。”

　　高陵縣因勢而動，充分挖掘土地、人才、資金、技術(shù)等資源，使其在城鄉(xiāng)之間有序流動、有效對接，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

　　首先是土地。東樊村是高陵縣2010年利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)的試點(diǎn)村。該村位于縣域最東部，離縣城3公里，由4個分散的自然村構(gòu)成，有421戶1609人，村莊占地482畝，戶均占地1.21畝，房屋總面積8.3萬平方米。 2010年，高陵縣運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，通過村莊合并——就地建設(shè)新社區(qū)（獲得用地指標(biāo)）——在園區(qū)出讓用地指標(biāo)三個步驟，為園區(qū)提供了 302畝用地指標(biāo)，為東樊村籌集了1.7億元的建設(shè)資金。讓農(nóng)村釋放的土地資源，發(fā)揮了最大的效益，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置。

　　其次是人才。高陵縣出臺了有條件農(nóng)民進(jìn)城落戶的優(yōu)惠政策，鼓勵有條件農(nóng)民進(jìn)城落戶，為二三產(chǎn)業(yè)提供人才支持。同時，出臺政策鼓勵未就業(yè)大學(xué)生到田間地頭從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏人才問題。還根據(jù)園區(qū)企業(yè)用工需求，對全縣農(nóng)民進(jìn)行了免費(fèi)培訓(xùn)和免費(fèi)介紹職業(yè)，幫助失地農(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工，獲得工資性收入。優(yōu)越的政策有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)人員的自由流動，最大限度的發(fā)揮了城鄉(xiāng)人力資源潛力。

　　第三是資金。高陵縣成立了小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行，試行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，破解農(nóng)民貸款難題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資金的雙向流動。

　　第四是生產(chǎn)要素。2010年9月，高陵縣啟動了激發(fā)農(nóng)村資源活力的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，主要對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證；通過建立產(chǎn)權(quán)交易大廳，以激活農(nóng)村發(fā)展活力，促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化、農(nóng)村發(fā)展市場化。“通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革把本該屬于農(nóng)民的物權(quán)、用益權(quán)等還給農(nóng)民，讓城鄉(xiāng)的生產(chǎn)要素流通起來。”高陵縣統(tǒng)籌辦主任李斌如是說。

　　城鄉(xiāng)資源的雙向流動，最直接的體現(xiàn)是農(nóng)民收益的增加。東樊村通過建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)，戶均資產(chǎn)由原來的7萬元增長到25萬元左右。2010年，高陵農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到7100元。

　　服務(wù)：由“片面”到“均等”

　　高陵縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的過程中還意識到：公共服務(wù)均等化，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要目標(biāo)。要把基礎(chǔ)設(shè)施同步建設(shè)、社會事業(yè)共建共享、社會保障同等對待，作為開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的重要任務(wù)和關(guān)鍵舉措，努力營造區(qū)域城鄉(xiāng)同步一體、互動共榮的和諧發(fā)展氛圍。

　　地處涇河工業(yè)園南區(qū)的涇渭鎮(zhèn)米家崖村，因園區(qū)發(fā)展全村1500畝耕地全部被征用，讓村民最為擔(dān)憂的是沒有土地了，日后生活靠什么。

　　高陵縣從解決群眾最擔(dān)憂的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題入手，推行新型社會制度、免費(fèi)參加合作醫(yī)療等惠民政策，徹底解決了村民的后顧之憂，讓以往只是城里人享受的服務(wù)覆蓋到了農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

　　在米家崖村委會，村民陳小寧告訴記者：“我家5口人，現(xiàn)在自己不用交費(fèi)就可享受農(nóng)村合作醫(yī)療保險，兩個老人每月還能各領(lǐng)150元養(yǎng)老金，我們已經(jīng)轉(zhuǎn)成了城鎮(zhèn)居民戶口，以后娃當(dāng)兵就可享受城鎮(zhèn)戶籍的安置政策。”

　　據(jù)介紹，近年來，高陵每征用一畝土地就要交納3萬元的社?；穑源舜_保失地農(nóng)民的社會保障。園區(qū)失地農(nóng)民參加合作醫(yī)療的自繳費(fèi)用由縣財政負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每月150元要高于一般農(nóng)村30元。此外，去年9月，將涇渭鎮(zhèn)1.1萬多名農(nóng)民全部轉(zhuǎn)為居民戶籍，可享受同等社會保障待遇。

　　同時，涇河工業(yè)園區(qū)發(fā)展帶動了基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、社會保障等方面的均等化。市政道路、給排水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，園區(qū)群眾在高陵縣最早用上了天然氣、自來水，享受到了城市化的服務(wù)；長慶集團(tuán)與米家崖村聯(lián)合辦學(xué)，全面提高了米家崖村的教學(xué)質(zhì)量；涇河高新小學(xué)、經(jīng)發(fā)高中等學(xué)校的引進(jìn)，使園區(qū)群眾4000多名子女享受到優(yōu)質(zhì)教育。由經(jīng)開區(qū)出資投資建成的涇渭體育運(yùn)動中心，免費(fèi)為當(dāng)?shù)厝罕婇_放，滿足群眾精神生活需求。陜汽醫(yī)院、長慶職工醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，使園區(qū)群眾在家門口享受到了優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)。

　　西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會副主任郭鳳鵬說，讓失地農(nóng)民共享高標(biāo)準(zhǔn)的社會服務(wù)，是開發(fā)區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一大重點(diǎn)。經(jīng)開區(qū)已與西安交大一附院達(dá)成意向，將在涇渭新城建設(shè)容納2000余張床位的三級甲等醫(yī)院，使城市公共服務(wù)不斷向農(nóng)村延伸。

　　正在建設(shè)的高陵縣姬家新社區(qū)，將安置大約4000余戶2萬余人，區(qū)內(nèi)同步規(guī)劃了農(nóng)貿(mào)市場、幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、文化活動中心、老年活動中心等設(shè)施。毗沙村黨支部書記劉新民高興地說：“我們村位置較偏，群眾生活不便，以后住上這樣的新社區(qū)，我們的生活就真正像城里人一樣了。”

　　按照以開發(fā)區(qū)為平臺推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)定位和發(fā)展目標(biāo)，可以期待：

　　未來的高陵，將是一座城鄉(xiāng)一體化、全面現(xiàn)代化的城市副中心，一幅城鄉(xiāng)繁榮、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、環(huán)境優(yōu)美、居民幸福的畫卷正在高陵這方自然環(huán)境優(yōu)美、歷史文化悠久的關(guān)中大地上徐徐展開。